Архівне фото

СТАНОВЛЕННЯ ВИЩИХ ДЕРЖАВНИХ ОРГАНІВ ВЛАДИ В УКРАЇНСЬКІЙ НАРОДНІЙ РЕСПУБЛІЦІ (1917–1918 рр). Частина 1

Лютнева буржуазно-демократична революція принесла народам Російської імперії довгоочікувані зміни й вивільнила з царських лещат давні сподівання українців про національно-культурне відродження та надію на позитивне вирішення “українського питання”.

4 березня 1917 р. на зборах представників українських організацій і угруповань обрали ініціативну групу, що стала основою Української Центральної Ради. Статус представницького органу вона отримала у травні того ж року. Місяцем раніше на Першому Всеукраїнському військовому з’їзді та на Першому Всеукраїнському селянському з’їзді Українську Центральну Раду (УЦР) визнали єдиним державним керівним органом.

19 березня 1917 р., майже за два тижні після створення, Українська Центральна Рада на шпальтах газети “Вісти з Української Центральної Ради” повідомила громаду про факт своєї появи. Оприлюднили й персональний склад президії: голова М. Грушевський, заступник голови М. Науменко, товариш голови Д. Антонович, писар С. Веселовський, скарбник П. Коваль, а також голови дев’яти комісій. Для визначення складу та функцій служб діловодства уряду було необхідно коротко охарактеризувати структуру цього вищого органу управління. Оперативне керівництво поточною роботою в період між сесіями Центральної Ради доручили Комітету УЦР, з липня 1917 р. він же – Мала Рада. Для вирішення інших справ і підготовки питань на розгляд сесії створили постійні й тимчасові комісії.

Одночасно з формуванням вищих органів законодавчої і розпорядчої влади в УНР будувалась і власна система діловодства. Саме від її чіткої організації залежало налагодження нормальних зв’язків центру із провінцією, а також своєчасне доведення постанов, законів і розпоряджень ЦР до місцевих рад і населення загалом.

Серед перших заходів у цьому напрямку стало створення канцелярії ЦР. Її штат – керівник, його товариш (заступник) і працівники загального, кодифікаційного, виробничого, господарського, бухгалтерського відділів і бібліотеки. У свою чергу, загальний відділ передбачав такі підрозділи: канцелярія, відділ стенографістів, відділ особових справ, адресне й інформаційне бюро, експедиція. При кодифікаційному і виробничому відділі функціонував інформаційний орган “Редакція Вістей Центральної Ради”, а господарському відділу підпорядкували друкарню.

Порядок роботи штатних співробітників канцелярії УЦР визначався статутом. Усіма внутрішніми справами керував Комітет співробітників канцелярії, що складався з голови, його товариша, секретаря, шести членів і трьох кандидатів, які в разі відсутності членів комітету мали право вирішального голосу. Комітет міг визначати (змінювати) функції співробітників канцелярії, вносити пропозиції щодо розміру їхньої заробітної плати, опікуватися поліпшенням матеріальних і моральних умов праці, пропонувати загальним зборам відстороняти від виконання обов’язків працівників за дії, несумісні з перебуванням на державній службі.

При Центральній Раді також організували її секретаріат. Він розташувався в умивальних кімнатах Педагогічного музею (вул.Володимирська, 57), де засідав новостворений український передпарламент. Очільник секретаріату ЦР М. Єреміїв згадував про початок роботи: “На умивальники ми поклали дошки для креслення, яких було багато, і це були столи. Хтось нам пожертвував стару російську машинку, бо українських машинок тоді ще не було у Києві”. Згодом секретаріат УЦР розширився, набув цілком державного характеру і так проіснував до 17 травня 1918 р., коли його діяльність скасували відповідною постановою Ради міністрів Української Держави за Гетьманату П. Скоропадського.

Поступово ЦР виробила методи і форми праці та справоведення щодо підготовки постанов, рішень і законів, удосконалила культуру діловодства в державному апараті: створили канцелярію ЦР та канцелярії в державних секретаріатах; діловодство почали вести українською мовою, з публікацією законодавчих документів паралельно російською, єврейською і польською мовами; впровадили зразки оформлення розпорядчих документів; затвердили порядок офіційного опублікування і набуття чинності нормативно-правових актів; створили Секретаріат державного писаря; запровадили посаду розпорядника справами Ради народних міністрів.

Система прийняття закону ЦР набула такого шляху: канцелярія міністерства (секретарства) або певного департаменту візувала законопроект чи проект постанови у міністра (генерального секретаря) і тоді надсила його до канцелярії Центральної Ради. Звідти документ потрапляв до Комітету законодавчих внесень ЦР і після його розгляду та обговорення подавався на ухвалення Малою Радою, а потім на затвердження чергової сесії ЦР.

Окрім того, 19 листопада 1917 р. було підготовано постанову “Про тимчасову форму публікації законів”, до якої додавався порядок підготовки нормативно-розпорядчих документів. Уже 18 грудня уряд затвердив порядок внесення законопроектів на розгляд. Законодавчий процес та окремі його етапи в УНР регламентували спеціальні нормативно-правові акти (закони, постанови, регламенти, статути, обіжники тощо), проте більшість законодавчих актів регулювали не законодавчий процес як такий, а діяльність органів, які брали у ньому участь. Наприклад, “Наказ Української Центральної Ради” від 22-23 квітня 1917 р., “Розклад роботи Малої Ради і її комісій” від 1 серпня 1917 р., “Статут Генерального секретаріяту” та інші. Випуском періодичного видання “Збірник Законів Республіки” зайнявся Генеральний Суд. 16 квітня 1918 р. уряд прийняв закон про недоторканність членів Центральної Ради, тобто вони користувалися такими ж правами, що й “класичний” парламент.

Важливим рішенням Центральної Ради стало “переведення діловодства на українську мову”, оскільки раніше у всіх регіонах Російської імперії офіційне діловодство здійснювалося лише російською. На одному з перших засідань ЦР, 12 березня 1917 р., ухвалили постанову, що “мовою, якою Рада почне звертатись до народу, є українська”. Згодом українська почала вживатися в офіційних відносинах і з Тимчасовим урядом у Москві. Коли 19 травня 1917 р. до Києва прибув військовий міністр О. Керенський для переговорів з Радою виступ М. Грушевського підготували саме українською мовою.

Для Центральної Ради від початку характерною була повага до інших націй, що проживали в Україні, адже ЦР очолили представники інтелігенції, котрі за царату відчували всю тяжкість принизливого ставлення до українців. “Державу ми розуміємо як вільну спілку рівноправних та рівноцінних націй, серед яких не повинно бути ні гнобителів, ні гноблених”, – зазначалося в декларації Ради Товариства українських поступовців “Наша платформа”. Одним із головних принципів автономії, як зазначалось в резолюції Українського національного з’їзду (6-8 квітня 1917 р.), стало повне забезпечення прав національних меншин, що живуть в Україні.

Постановою “Про Статут Генерального секретаріату” (16 липня 1917 р.) при секретареві зі справ національностей затвердили три посади товаришів секретаря, що мали відстоювати інтереси найбільш чисельних національних меншин в Україні, а саме – росіян, євреїв і поляків. Всі вони мали право вирішального голосу в Генеральному секретаріаті зі справ нації, яку й представляли.

У січні 1918 р. Генеральний секретаріат перетворили на Раду народних міністрів з окремими Міністерством великоруських справ, Міністерством польських справ і Міністерством єврейських справ. Враховуючи інтереси неукраїномовного населення, Центральна Рада проголосила: “Всі закони, адміністративні приписи і постанови, проголошені українською мовою, повинні друкуватись також російською, єврейською і польською мовами”.

Перехід на здійснення діловодства українською мовою в ті часи був справою нелегкою, адже русифікація державних службовців проводилася “делікатним способом” ще з часів становлення Російської імперії, й гостро постала проблема викладання мови у вищих навчальних закладах та бойкотування української тогочасною професурою. У листопаді 1917 р. Генеральний секретаріат оприлюднив звернення “До всіх державних і судових установ Української Народної Республіки”, де визначав, що прийматиме документи лише українською мовою і буде “слідкувати за тим, щоб права української мови на території України не порушувались”. Одночасно Генеральний секретаріат обіцяв надавати допомогу всім членам уряду, хто цього потребує, “в справі кращого ознайомлення з українською мовою і офіційною термінологією”.

Після проголошення І Універсалу, котрий визначав прагнення автономії України, на засіданні Комітету Центральної Ради 15 червня 1917 р. було створено Генеральний секретаріат. Його очолив В. Винниченко. Виконавчий орган ЦР, який згодом стане повноцінним урядом УНР, на перших порах свого існування почав формуватися з 8 підрозділів (генеральних секретарств): внутрішніх справ (В. Винниченко), фінансів (Х. Барановський), міжнаціональних справ (С. Єфремов), харчових справ (М. Стасюк), земельних справ (Б. Мартос), військових справ (С. Петлюра), юстиції (В. Садовський), секретаріат (згодом – генеральне писарство) на чолі з П. Христюком. Генеральний писар мав відповідати за стан внутрішнього справоведення.

Перше засідання новоствореного Генерального секретаріату відбулося одразу ж 16 червня й “обговорювались питання, що торкаються організації роботи Секретаріяту”. Невдовзі, 27 червня 1917 р., у своїй першій декларації Генеральний секретаріат заявив про себе як про виконавчий орган Центральної Ради і визначив за мету “перетворення моральної влади в публічно-правову, повномочну, з усіма властивими їй компетенціями, функціями і аппаратами”.

Спершу Генеральний секретаріат розміщувався, за словами його голови, у “двох малесеньких закапелочках того ж самого Педагогічного Музею”. Тут перші українські урядовці не лише приймали чисельні делегації та здійснювали засідання, а й “самі переписували на машинках свої постанови, самі навіть підлогу підмітали, бо не було урядовців, ні писарів, ні навіть сторожа”. Обставини вимагали розширення площі й невдовзі уряд перебрався у орендований готель “Савой”. І вже у вересні 1917 р. у пресі з’явилося оголошення, що урядовці прийматимуть усіх, “хто до їх має справи, в помешканні Генерального Секретаріату (Київ, Хрещатик, 38) щодня, крім свят, від 12 до 2 год. дня”.

Формуючи Генеральний секретаріат, фракції Малої Ради здебільшого дотримувалися положень інструкції Тимчасового уряду, а не статуту Генерального секретаріату. Тож спроби останнього розширити свої повноваження полягали в тому, що спершу урядова комісія мала б готувати проекти нових інструкцій, та згодом прийнято інше рішення – доручити кожному генеральному секретарю виробити інструкцію для власного секретаріату, котра мала стати доповненням серпневої інструкції Тимчасового уряду (декларація Генерального секретаріату від 29 вересня 1917 р.).

Ще 3 вересня 1917 р. Генеральний секретаріат затвердив регламент своєї роботи, проте він часто порушувався. Здебільшого порядок денний попередньо не опрацьовувався, а був стихійним. Не сприяла продуктивній роботі уряду й дисципліна самих посадовців.

3 листопада 1917 р. уряд Центральної Ради декларацією “Від Генерального Секретаріату України” ультимативно підпорядкував собі усі існуючі державні та адміністративні служби і фактично проголосив себе єдиною вищою виконавчою владою на теренах колишньої підросійської України. Водночас відповідне законодавство та нормативні акти щодо принципів роботи, прав і обов’язків державних та урядових службовців, котрі існували за часів російського Тимчасового уряду, ставали офіційно визнаними в урядовій та державній службі України, за відсутності відповідних нововироблених Центральною Радою.

7 листопада 1917 р. ІІІ Універсалом проголошено Українську Народну Республіку у федеративному зв’язку із Росією. За умови невизнання ЦР влади більшовиків у Петрограді, це свідчило про новий етап в історії України – початок створення незалежної держави. Уже 22 листопада уряд ухвалив законопроект про державні інституції в УНР. Та згідно з рішенням Генерального секретаріату урядовим службовцям, за винятком генеральних секретарів, заборонялося “одночасно бути і членами Центральної Ради”, а також визначено “принципіально небажаним, щоб генеральні секретарі і служащі Генерального секретаріату займали одночасно посади в інших державних та громадських інституціях, одержуючи платню на обох посадах”.

25 листопада 1917 р. Центральна Рада ухвалила Закон “Про виключне право Центральної Ради видавати законодавчі акти УНР”, в якому зазначалося, що поки не буде сформовано Федеративної Російської Республіки і створено її Конституцію, виключне і неподільне право видавати закони для УНР належатиме Центральній Раді. Усі закони і постанови, чинні на території України до 27 жовтня 1917 р. (тобто всі юридичні акти російського центрального уряду, що діяли до більшовицького перевороту), оскільки вони не змінені й не скасовані універсалами, законами та постановами ЦР, залишатимуться чинними й надалі. Право ж творення урядування надавалося Генеральному секретаріатові УНР, який міг видавати відповідні розпорядження на підставах законодавчої бази Російської Республіки, що діяла до більшовицького перевороту і не була скасована ЦР.

За принципом традицій російського державотворення (лише з незначними революційними змінами у назвах та системі призначень) формувалася й структура урядових інституцій в УНР. До цього часу вони існували швидше номінально, аніж фактично. Про це свідчив й сам голова Генерального секретаріату В. Винниченко – 29 жовтня 1917 р. на VII сесії Центральної Ради він практично визнав бездіяльність генеральних секретарів у справі розбудови державної урядової та адміністративної служби, заявивши: “перші часи роботи Генерального Секретаріяту пройшли на зміцнення самого Секретаріяту в більш моральному смислі”; а “Генеральний Секретаріят існував досі більш фіктивно, ніж реально, бо у нього не було майже жодних органів і апаратів. Через те діяльність його не відзначалась широтою і помітністю, бо багато праці йшло на внутрішнє налагодження апарату”. Голова уряду нарікав на неготовність національної інтелігенції до урядової роботи та загальну кадрову кризу, відсутність грошей та підтримки від Тимчасового уряду Росії.

Ще 2 жовтня 1917 р. на засіданні Генерального секретаріату урядовці визначили за необхідне якомога швидше скласти усіма секретарствами проекти своїх інструкцій, штатів та обрахунків, та фактично ця проблема так і не була вирішена. 11 січня 1918 р. на вимогу О. Грушевського (молодшого брата М. Грушевського) військовий міністр видав спеціальний наказ щодо поліпшення організації діловодства у військах та збирання архівних документів з історії світової війни: “Журнали військових дій, оперативні накази щодо військових подій оперативного, відчитного і розвідуючого характеру, відчити про санітарне становище військ, суточні та інші картографічні роботи, включаючи матеріали виборчих органів”.

Намагаючись в умовах війни покращити ефективність роботи Ради народних міністрів, уряд провів істотне скорочення посад. Постійні зміни режимів, обставини революційної боротьби негативно вплинули на діловодство центральних установ. Майже не збереглися протоколи засідань Великої і Малої Центральної Ради, документи генеральних секретарів та народних міністрів, а діловодство Південно-Західного та Румунського фронтів, яке опинилося практично без контролю.

 

 

 

 

Використання матеріалів «Matrix-divergent» дозволяється за умови посилання на «matrix-info.com»
Для інтернет-видань обов’язкове зазначення автора публікації та пряме, відкрите для пошукових систем гіперпосилання у першому абзаці на конкретний матеріал. 
Думки, викладені у публікаціях, відображають позицію їх авторів. Відповідальність за достовірність фактів, цитат, власних назв та інших відомостей несуть автори. Редакція може не погоджуватись із думкою авторів публікацій.

Якщо ви знайшли помилку, будь ласка, виділіть фрагмент тексту та натисніть Ctrl+Enter.

Підписатись

Підписка

Щоб отримувати повідомлення про нові публікації, підпишіться на нашу розсилку!

Ім'я *

Email *

Виберіть категорію, яка цікавить:

Суспільство
Глобалізація
Небезпека
Світ про Україну
Геостратегія
Ти елемент Універсуму
Духовність і культура
Альтернативна історія
Геоекономіка
Наука і технології
Історія і сучасність
Роздуми

Translate

Дякую!

Тепер редактори знають.