Проголошення УНР. Софійський майдан у Києві, 1917 р.

СТАНОВЛЕННЯ ВИЩИХ ДЕРЖАВНИХ ОРГАНІВ ВЛАДИ В УКРАЇНСЬКІЙ НАРОДНІЙ РЕСПУБЛІЦІ (1917–1918 рр.) Частина 2

Після проголошення УНР процес організації урядового і державного життя в Україні, хоч і повільно, але еволюціонував. Генеральні секретарства, набувши статусу міністерств у січні 1918 р., поволі структуризувалися до класичного вигляду за російським зразком. Міністерства очолювали народні міністри та їхні заступники (товариші). Після повернення до Києва у Раді народних міністрів тривали постійні кадрові й організаційні зміни.

Для підвищення власної ефективності Генеральний секретаріат пішов шляхом делегування частини повноважень виділеним профільним комісіям (Малому секретаріату, Фінансовій комісії, Комісії по охороні ладу тощо). Вже у березні 1918 р. Центральна Рада повернулась до Києва й уряд практично заново формував свої міністерства.

Кожний товариш генерального секретаря (народного міністра) мав власну канцелярію. При народному міністрі запровадили Ради міністра. Кожне міністерство, як правило, мало власну канцелярію і поділялося на департаменти (на чолі з директорами), а вони уже – на виділи та столи. При міністерствах існували окремі комісії та підрозділи спеціального призначення, відповідно до профілю та сфери діяльності цих урядових інституцій. Проблеми матеріально-технічного забезпечення секретарств уряд вирішував за допомогою централізації цього процесу, а також шляхом реквізицій.

У березні 1918 р. Рада народних міністрів розпочала підготовку адміністративної реформи, що передбачала уточнення повноважень міністрів: скасування посади генерального писаря, позбавлення генерального контролера статусу політичної фігури, перерозподіл компетенції між міністерствами торгу, промисловості та продовольчих справ. Уряд УНР приділяв увагу пошуку внутрішніх резервів для вдосконалення своєї діяльності (належна організація діловодства, інформаційне забезпечення), але не зміг вирішити проблему фінансування, тож використовував кошти зі спеціального фонду, яких було обмаль.

26 березня 1918 р. Рада народних міністрів затвердила порядок роботи уряду: “Пленарні засідання Ради Міністрів відбувати по понеділках, середах і п’ятницях. Засідання в п’ятницю присвячується обговоренню відповідей та інтерпеляцій Малої Ради. Щосуботи одбуваються засідання технічних комісій різних міністерств для попереднього обмірковування справ, що торкаються кількох відомств. Засідання починаються точно о 6-й год. вечора”. Всього ж на квітень 1918 р. в УНР налічувалось 14 народних міністерств, які становили державний виконавчий орган – Раду народних міністрів.

Секретарство міжнаціональних справ в грудні 1917 р. перетворилося на Секретарство міжнародних справ, а за місяць – на Народне міністерство закордонних справ. Спершу воно складалося з департаменту у справах біженців, бухгалтерсько-господарчого відділу, політичної секції та канцелярії (поділялася на загальний, міжфедеративний, консульський, внутрішній та літературний відділи). У штатному розписів передбачалося 88 службовців, проте у березні 1918 р. працювали лише міністр і 40 осіб. У квітні 1918 р. в Міністерстві функціонував департамент, який складався з п’яти відділів та політична секція, передбачалося створення департаменту преси. Загалом, за штатом в Народному міністерстві закордонних справ мало працювати 166 державних службовців: народний міністр, товариш народного міністра, управляючий міністерством, директор департаменту, 6 завідувачів відділів, 3 віце-директори, 10 старших і молодших радників, 20 урядовців для особливих доручень, 30 дипломатичних кур’єрів і співробітники шістьох відділів. Та проект організації Народного міністерства закордонних справ та його штату, подані на розгляд уряду 19 квітня 1918 р., так і не були затверджені.

Державними службовцями були також посли, консули та співробітники представництв за кордоном, а їх діяльність мав визначати спеціальний Законопроект “Про посольства і місії УНР”. Голови таких представництв поділялися на 4 категорії: посли або амбасадори; посланники, повноважні міністри; міністри-резиденти; повірені в справах, призначені урядом за рекомендацією міністерства. Відповідно до цього законопроекту, голови та всі співробітники посольств і місій не могли обіймати жодної іншої посади, бути членами правління будь-яких товариств або ж володіти нерухомим майном у країні перебування.

Навесні 1918 р. розробили штати посольств та консульств УНР, які поділялися на три розряди. Посольство І розряду мало складатися з 9 службовців: посла, двох радників, двох старших секретарів, молодшого секретаря, військового агента та двох драгоманів. Посольство ІІ розряду – 7 осіб: міністр-резидент, два радники, секретар, військовий агент та два драгомани. Посольство ІІІ розряду: повірений в справах, секретар та драгоман. Консульства та віце-консульства могли мати в штатах власне самих консула та віце-консула відповідно, а також секретаря та канцелярію. Втім процес формування Народного міністерства закордонних справ та дипмісій за часів Центральної Ради так і не набув оптимальної та чіткої як структурної основи, так і законодавчо-нормативної.

Більш структуризованими виявилися, наприклад, Народне міністерство земельних справ, Народне міністерство торгу і промисловості (за даними його Інформбюро від 6 квітня 1918 р. налічувало 10 департаментів) та Народне міністерство фінансів УНР. Останнє, з осідком міністра і основного правління по вул. Олександрівській, 15 в Києві, набуло такої структурної складової: загальна канцелярія; кредитова канцелярія; департамент державної скарбниці; залізничний департамент; департамент митних зборів; департамент посередніх податків; департамент простих податків; окремий корпус кордонної охорони; дирекція ощадних кас; державний банк. Також при міністерствах існували й внутрішні ради, які займалися розробкою пропозицій щодо внутрішньої організації урядових інституцій.

При Генеральному секретаріаті створили і Секретарство генерального писаря. Як і за часів козацької Гетьманщини, писар зберігав у себе державну печатку та документи і засвідчував їх законність. Посада існувала з 28 червня 1917 р. до 22 січня 1918 р. За цей час генеральними писарями були П. Христюк і О. Лотоцький, а також обов’язки генерального писаря виконував заступник генерального писаря І. Мірний. Формування Секретарства генерального писаря Генерального секретаріату припало на час визначення організаційних засад функціонування нового уряду. За активної участі О. Лотоцького було прийнято основні положення про протокольну роботу і порядок організації засідань, підготовлено “Декларацію Генерального секретаріату України”, яка заклала основи внутрішньої та зовнішньої політики уряду. О. Лотоцькому також доручалося створити комісії для підготовки законопроекту про Українські установчі збори.

Службовців, які б створювали належні умови для роботи урядовців, не було. У приміщенні для засідань бракувало меблів, тож голова Генерального секретаріату сам займався закупівлею стільців та столів. Через це, а також у зв’язку з браком площі для засідань секретарств, у січні 1918 р. основна частина уряду (тоді вже Ради народних міністрів) частково розмістилася у Палаці київського генерал-губернатора (вул. Інститутська, 40). Як приватне помешкання голові Генерального секретаріату В. Винниченку виділили “цілий ряд невеликих кімнат, прикрашених різними картинами відомих артистів-малярів, російських і українських”. Зі зміною урядового складу ці покої зайняв голова Ради народних міністрів В. Голубович. Кімнати службового апарату (різних канцелярій і варти) містилися у партері будинку, а урядовий секретаріат розташувався у просторій кімнаті на першому поверсі.

Для “вирішення справ внутрішнього характеру і попереднього обмірковування і розроблення законопроектів для координації діяльності генеральних секретарств” 9 січня 1918 р. при уряді УНР створили Малий секретаріат, згодом перейменований у Раду товаришів народних міністрів. При цьому урядовому органі, відповідно, створили і його канцелярію. Такі канцелярії функціонували і при усіх генеральних секретаріатах. IV Універсалом від 22 січня 1918 р. Генеральний секретаріат реорганізували у Раду народних міністрів УНР, а генеральний писар став писарем державним.

Після реорганізації Секретарство отримало назву Міністерство генерального писаря. Воно не мало визначеного кола завдань й не керувало жодним інститутом державної влади. Затвердження законодавчих актів залишалося прерогативою представника законодавчої влади. Враховуючи зазначені недоліки, у квітні 1918 р. уряд підготував законопроект “Про ліквідацію Міністерства генерального писаря”, натомість вводилась посада розпорядника. Згідно з посадовими функціями розпорядник керував діловодством Ради народних міністрів, а також юридичним, редакційно-інформаційним та публікаційним відділами. Публікація законодавчих актів Центральної Ради, а також їх кодифікація покладалися на державного секретаря.

Службовці канцелярії, залежно від кваліфікаційного рівня, поділялися за розрядами: першим, другим, третім… Фактично де-юре держслужбовці в УНР не були впроваджені та про їхню наявність свідчить сам факт ведення канцелярських, службових та урядових справ адміністративним і урядовим апаратом, а також окремі посвідчення приналежності до певної держструктури.

Правове регулювання діяльності вищого органу виконавчої влади УНР здійснювалося на підставі III та IV Універсалів Центральної Ради та затверджених нею урядових декларацій. Однак ці документи містили чимало узагальнень й не визначали чітко принципів формування, структури, юридичного статусу та компетенції українського уряду. Ба більше, до останнього дня існування “першої” УНР Центральна Рада не спромоглася прийняти жодного нормативно-правового акту, що окреслював би повноваження та взаємодію між вищою законодавчою (Центральною Радою) та вищою виконавчою владою (Генеральним секретаріатом). Все це значно ускладнювало роботу уряду, призводило до боротьби між гілками влади.

Варто звернути увагу й на те, що окремі інституції почали діяти ще до того, як відповідним чином “легалізувалися”. Так, посада генерального контролера існувала ще в першому складі Генерального секретаріату, однак 23 березня 1918 р. його канцелярія подала на розгляд Центральної Ради проект закону “Про тимчасову організацію державного контролю”. Створення ж деяких інших інституцій, навпаки, декларувалося раніше, ніж до них доходили руки. Ще в жовтні 1917 р. декларація Генерального секретаріату передбачила організацію економічного комітету. Однак ця ідея змогла реалізуватися лише в останній місяць існування Центральної Ради, так 31 березня 1918 р. до ЦР надійшов проект закону “Про Вищу економічну раду УНР”.

Особливої уваги заслуговує проект Основного державного закону УНР, підготований Правительственною комісією по виробленню Конституції Української Держави. Його 129-й артикул передбачав, що “Закон для державних службовців /службова прагматика/ визначить їх права та обов’язки, умови прийняття на державну службу, службові ранги, дисциплінарне поступування і спосіб їх матеріального забезпечення, включаючи і пенсію”. На жаль, у Конституції УНР, якій так і не судилося бути реалізованою, хоча її й було затверджено на останньому засіданні ЦР 29 квітня 1918 р., жодної згадки про державну службу не було.

Внутрішню ситуацію, яка аж ніяк не сприяла державотворчій роботі в урядових міністерствах і неухильно підривала авторитет української влади, яскраво змалював С. Шелухин: “З 1917 р. ми мали дуже багато “міністерських кабінетів”, а в них повно “міністрів”, які лише самі себе вважали справжніми міністрами, бо за таких їх ніхто з людей серйозних не вважав. Майже ніхто з них не мав для міністерської роботи ні знання, ні якоїсь підготовки, бо досить було зарозумілости, амбітности й приналежности до партії. На лихо України все треба було заводити наново, все вимагало конструктивности й організаторського уміння. Ділового апарату в цих міністрів ще не було, а підібрати потрібних робітників та організувати його майже ніхто з цих міністрів не вмів, бо шукав лише одно партійців і сам не мав поняття ні про апарат, ні про його функції. Єдиним службовим цензом на посаду міністра вважалася приналежність до партії, переважно до соціялістичної”.

Непродумана кадрова політика призвела до того, що в органах виконавчої влади не було досвідчених, підготованих службовців. Характерним явищем для УНР стала боротьба між законодавчою та виконавчою владою. На динаміку створення відомств негативно впливало і недостатнє фінансування. Секретарства співпрацювали з фаховими українськими громадськими організаціями й створювали за їх допомогою відповідні відділи у власних структурах.

Та усю підготовку адміністративної реформи перервав гетьманський державний переворот. Не було прийнято й закон про уряд УНР, тобто основний документ, який мав визначити його структуру, чітко окреслити компетенцію, регламентувати взаємовідносини із законодавчим органом. Не були затверджені положення про окремі народні міністерства, не закінчено роботу над їх структурою та штатними розкладами, не вирішено проблему фінансування. Проте створення й функціонування в УНР системи центральних органів виконавчої влади та перші результати їх діяльності все ж стали важливим кроком на шляху утвердження національної державності.

 

Якщо ви знайшли помилку, будь ласка, виділіть фрагмент тексту та натисніть Ctrl+Enter.

Підписатись

Підписка

Щоб отримувати повідомлення про нові публікації, підпишіться на нашу розсилку!

Ім'я *

Email *

Виберіть категорію, яка цікавить:

Суспільство
Глобалізація
Небезпека
Світ про Україну
Геостратегія
Ти елемент Універсуму
Духовність і культура
Альтернативна історія
Геоекономіка
Наука і технології
Історія і сучасність
Роздуми

Translate

Дякую!

Тепер редактори знають.