By 17 лютого в рамках Мюнхенської конференції з безпеки було представлено “доповідь Расмуссена” про введення миротворців ООН на Донбас. Документ розробив експерт ООН при Колумбійському університеті Річард Говен за дорученням радника президента України Андерсона Фог Расмуссена. Повний текст доповіді опублікував інститут Хадсона.
Ідея введення “блакитних шоломів” на схід України обговорюється на міжнародному рівні вже давно. Однак деталі місії все ж залишались неузгодженими. На думку спецпредставника держепу США з питань України Курта Волкера, “доповідь Расмуссена” є сьогодні єдиним компромісом введення миротворців ООН на Донбас. Та що документ пропонує нам насправді?
Короткий огляд
У лютому 2015 року президент України Петро Порошенко закликав ввести миротворців ООН на територію східної Україні для розв’язання конфлікту. Два роки по тому війна триває з майже щоденними втратами і цьому немає кінця.
У вересні 2017-го президент Росії Володимир Путін вніс ідею введення сил ООН, які мали б обмежений мандат для захисту існуючих міжнародних спостерігачів на сході Україні. Київ та його західні партнери визнали пропозицію невдалою, оскільки вбачали в ній спробу закріпити та легітимізувати фактичний московський контроль над значною частиною Донбасу. У відповідь американські та європейські офіційні особи запропонували ще амбітніші ідеї щодо миротворчих сил, які мали б широкий мандат для захисту цивільних осіб та повернення відокремленого регіону під контроль Києва відповідно до Мінських угод.
Американсько-російські переговори з цього питання досягли незначного прогресу. Урядовці ООН оцінюють проект скептично, а деякі країни, схоже, все ж хочуть запропонувати миротворців. Ця доповідь оцінює потенціал міжнародної миротворчої операції на сході України, спираючись на прецеденти місій на Балканах, у Лівані та інших країнах.
Хоча нинішній стан дипломатичних переговорів виправдовує скептицизм щодо поточних перспектив такої місії, в документі окреслено, яким буде потенційне розгортання місії на практиці. Сьогодні місія НАТО або ЄС є політично немислимою, зважаючи на чутливу реакцію Росії. Більш надійними альтернативними варіантами є операція під командуванням ООН, до якої б входили військові, поліцейські та цивільні формування; місія за участю незалежних військових багатонаціональних сил (МКС); поліцейські та цивільні формування під керівництвом ООН.
Незалежно від її структури, така місія повинна виконувати три основні завдання:
• Гарантувати стабільне та безпечне навколишнє середовище на всьому Донбасі, а також переконати Київ, що Росія відмовиться від прямого військового втручання;
• Забезпечити проведення виборів до української Ради на сході України, щоб розпочати просування Мінських угод;
• Контролювати порядок та громадські сфери перед виборами, посилюючи довіру місцевого населення до процесу.
Військові фактори
Основним завданням будь-якої міжнародної сили буде встановлення негайної безпечної ситуації на сході України. Москва має відкликати свої регулярні сили з регіону та натиснути на лідерів ДНР та ЛНР, щоб вони прийняли миротворців та згорнули власні військові операції. Миротворці можуть зіткнутися з опором, а Росія – відновити заворушення або відправити власні сили, якщо захоче порушити процес регіональної реінтеграції. Міжнародні сили, чи то під повним командуванням ООН, чи МКС під політичним прикриттям організації, не зможуть реально боротися за контроль над східною Україною при безперервних військових загрозах, які підтримуватиме Росія.
Проте миротворці могли б сприяти стабільності в кращих (хоча все ще небезпечних) умовах:
• Заспокоюючи Київ постійною присутністю на російському кордоні, спостерігаючи за будь-якими можливими вторгненнями регулярних російських сил і виступаючи в ролі військового прикриття для стримування таких дій;
• Розділяючи сепаратистське озброєння та персонал, сконцентровуючи бойовиків ДНР та ЛНР, озброєння та техніку у безпечних місцях, як перший крок до демобілізації або перекваліфікації для невійськових спеціальностей;
• Використовуючи обмежені сили для захисту цивільних осіб та мирного процесу, застосовуючи заходи для стримування і, якщо необхідно, протистояння мародерським групам з усіх сторін, які готові спричинити насильство.
Цей документ наводить аргументи, що добре оснащена сила ООН чи МКС може виконувати таку роль, але довіра до миротворчої сили залежатиме від збільшення її до 20 000 осіб. Масштабне розгортання сил НАТО навряд чи можливе. Надійними альтернативами є підрозділи з європейських країн, що не є членами НАТО – колишніх радянських держав, прийнятних як для Москви, так і для Києва, таких як Казахстан; і досвідчені миротворці, такі як держави Латинської Америки. Тим не менш, узгоджена і життєздатна сила стане можливою тільки за участі деяких країн НАТО, тому західним учасникам переговорів доведеться переконати в цьому Росію.
Поліцейські фактори
Досвід Косово демонструє, що міжнародні військові сили не можуть підтримувати громадський порядок самі, їм необхідна підтримка поліції. Миротворчій місії на сході Україні потрібна поліція, щоб:
• Контролювати бойовиків ДНР та ЛНР на першому етапі дислокації;
• Розмістити сформовані поліцейські підрозділи (СПП або загони поліції), що безпосередньо реагуватимуть на громадські заворушення;
• Відібрати та провести перепідготовку осіб з ДНР та ЛНР для правоохоронних органів під українським контролем.
ООН має значний досвід в галузі поліцейської діяльності, працювала над підготовкою та реформуванням поліції з 1990-х років, як й ЄС та ОБСЄ. Ці три організації можуть співпрацювати в цій галузі в Україні під егідою ООН. Проте щоб це втілити, потрібні будуть також поліцейські та жандармери з країн-членів НАТО, таких як Італія, Португалія та Румунія. Необхідними будуть і стратегічні розмови з Росією.
Політичні, цивільні та економічні фактори
Цивільна роль місії може бути такою ж життєво важливою, як і безпекова. Повномасштабне керування ДНР та ЛНР міжнародними організаціями на основі моделі Косово навряд чи здобуде підтримку Києва. Однак Україна має прийняти міжнародний нагляд за виборами до парламенту, передбаченими Мінськими протоколами, та докласти довгострокові соціально-економічні зусилля, спрямовані на реінтеграцію. Для досягнення компромісу між Києвом та керівництвом ДНР та ЛНР потрібен буде динамічний міжнародний політичний лідер, ймовірно, Спеціальний представник Генерального секретаря ООН.
Щоб забезпечити проведення виборів, передбачених Мінськом, миротворці мають:
• Створити безпечне середовище, щоб кандидати всіх чинних партій могли провести кампанії перед виборами;
• Перешкодити залякуванню та зловживанню виборчими процесами в день голосування;
• Гарантувати, що остаточні результати є надійними та чесними.
Хоча такий формат виборів може бути неприйнятним для Києва, ООН та ОБСЄ можуть взяти на себе оперативну відповідальність за голосування під егідою виборчої комісії із залученням представників усіх партій. ЄС може розгорнути незалежну місію спостерігачів для перевірки виборів.
Для вирішення соціально-економічних питань місії потрібно буде залучити:
• Гуманітарні організації, які будуть працювати з людьми з ДНР та ЛНР на першому етапі дислокації, коли багато цивільних осіб почуватимуть себе в небезпеці;
• Юристів, економічних радників та експертів з цивільних питань, які будуть працювати з громадами в ДНР та ЛНР з питань середньострокового відновлення після конфлікту та реінтеграції в українські державні структури;
• Експертів з державного управління та спеціалістів з врегулювання суперечок і конфліктних ситуацій, які будуть спостерігачами у спільних комітетах за участю представників України та ДНР/ЛНР для повернення окремих секторів (охорони здоров’я, шкіл тощо) під управління Києва.
Місія неможлива?
Сьогодні шанси миротворчих сил успішно дислокуватись на східній Україні є низькими. Але за умови більш широких політичних обставин, створених для співпраці з Москвою, міжнародні сили могли б керувати основними питаннями з безпеки, охорони порядку та політичними аспектами реінтеграції Донбасу під контроль Києва. Це було б ризикованим і гальмівним процесом, але це може бути найкращим способом припинити найнебезпечніший конфлікт у Європі й усунути одну з головних перешкод для нормальних відносин між Заходом і Москвою.
Чи це спрацює?
З оригінальним текстом доповіді “Can the United Nations Unite Ukraine?” можна ознайомитися на сайті інституту Хадсона. Адже у документі грунтовно і детально подано інформацію про введення миротворців ООН на Донбас, доповідь пояснює, як встановити основні стратегічні критерії миротворчої операції в Україні та забезпечити підготовку й проведення місцевих виборів, які є поштовхом до розгортання Мінського процесу. Однак чи можна буде реалізувати описану стратегію? І якщо так, то чого чекати після виборів?
Присутність сил безпеки необхідна буде й по завершенню виборчого процесу, а поліції та цивільних осіб – ще довше. Проте ці питання можна реально вирішувати, лише коли початкова місія буде в процесі реалізації. А їй перешкоджають щонайменше три фактори:
• Необхідність розробити двосторонню стратегічну угоду між Росією та Україною;
• Примусити потенційні місцеві деструктивні сили у східній Україні визнати операцію;
• Ідентифікувати та об’єднати надійні поліцейські та військові сили з несумісних джерел.
Чи можна виконати котрусь з цих передумов найближчим часом? Досягнення російсько-українського консенсусу на користь місії вимагатиме важкої дипломатичної роботи. Пошук миротворців, проведення переговорів з Москвою про те, які країни є прийнятними джерелами для надання миротворців, також може відбуватись довше, ніж сподіваються деякі прихильники миротворчої діяльності в Україні.
Єдиний спосіб дізнатися, чи можуть миротворчі сили керувати місцевими деструктивними елементами – це розмістити їх і реагувати на все, що відбувається. Миротворча діяльність – це непевна справа.
Тим не менш, є також достатньо підстав вважати, що, судячи з попередніх мирних операцій, сили під керівництвом ООН могли б контролювати ситуацію на Донбасі, якщо політичні умови будуть відповідними. Але все ще залишається дуже велике якщо.
