By О.В. Онуфрієнко,
доцент,
кандидат юридичних наук,
докторант кафедри державного управління та місцевого самоврядування ДРІДУ НАДУ
Французький досвід соціально-політичної та економічної нестабільності, конфлікту держави та суспільства часів Третьої та Четвертої республік, державотворення в межах змішаної моделі П’ятої республіки та еволюції французької публічної служби є корисним для сучасної України.
Головний парадокс П’ятої французької республіки полягав у тому, що голлістська державна модель виявилася достатньо стабільною, щоб перервати нескінченний “парад” французьких конституцій, але недостатньо гнучкою, щоб завадити системним соціальним кризам та жорсткому протистоянню суспільства і держави. До того ж кризу, що завершила голлістський період П’ятої, спричинило не тільки погіршення економічної ситуації на тлі посилення лівих політичних сил, але й загальне незадоволення суспільства ідеологією голлізму. Французи були обурені авторитаризмом і націоналізмом самого Шарля де Голля та методами управління його адміністрації, зокрема державною інформаційною монополією на радіо й телебаченні.
У 80-ті роки починає втілюватись ідея системної децентралізації публічної служби Франції. Вона виникла як реакція на необхідність перебалансування розподілу політичної влади. Процес реформ розпочав уряд П. Моруа, прийнявши у 1982 році закон “Про права, свободи комун, департаментів та регіонів”. У 1983 справу продовжив Г. Деффер. У наступні роки було прийнято закон “Про права та обов’язки держслужбовців” від 13 липня 1983 р.; закон від 11 січня 1984 р., який містив загальні статутні положення стосовно публічної служби Франції; закон від 26 січня 1984 р. про загальні статутні положення місцевої публічної служби тощо.
Французькі реформи 80-х років зазвичай оцінюються як вельми обережні кроки до децентралізації з кількома новаційними аспектами, як-от поширення системи кар’єри на місцеву публічну службу, автономія місцевих органів у регламентації та розв’язанні кадрових й інших питань власного апарату. Та насправді саме уряд Моруа надав повноваження муніципальним радам та радам департаментів, які до того були під управлінням префектів. Саме у 80-ті роки у політичний лексикон входять терміни “модернізація адміністрації”, “адміністративні реформи” та “державна реформа”.
Після уряду прем’єр-міністра Л. Фабіуса у 1984-1986 рр. адміністративну реформу підхопив уряд Ж. Ширака (1986-1989 рр.). Завершеної форми вона набула за М. Рокара (1988-1991 рр.). Саме тоді виникла програма “Оновлення публічної служби”[1], що надавала більше уваги якості адміністративних послуг, розширенню управлінського інструментарію та переорієнтуванню на забезпечення прав громадян, залишаючи простір для експериментів та підсилюючи необхідність підвищення кваліфікації держслужбовців.
Отже, перший етап децентралізації публічної служби у Франції виник внаслідок застарілості, надмірної централізованості та закритості служби. Реформа ж обмежила дивергентні тенденції у взаємодії суспільства і держави.
З цього боку такі тенденції, що зазвичай не пов’язуються з попереднім розвитком французького суспільства та публічної служби, постають у нових вимірах. До прикладу, криза легітимності державної служби у 90-х роках, що полягала в суттєвому зниженні довіри громадян до органів державного управління, виникнення якої нерідко трактується як парадокс регламентованої, стійкої системи централізованої адміністрації[2], цілком пов’язується із сутністю та наслідками реформ попереднього десятиріччя. По-перше, на таке ставлення суспільства вплинула загалом невдала реалізація розподілу повноважень між місцевими органами самоврядування і держуправління. До того ж взаємодія публічної служби із суспільством виявила проблеми професійної кастової бюрократії, зокрема корупцію. У голлістській Франції із режимом державного контролю над радіо й телебаченням ці недоліки свідомо замовчувались. Вільні ЗМІ миттєво зробили державну службу об’єктом критики й активного обговорення. У результаті новим магістральним трендом стає підвищення уваги до особистісних аспектів державного управління та покращення моральних стандартів держслужбовців.
Попри очевидні досягнення в адміністративній реформі, ґрунтовного підвищення довіри до публічної служби у 90-х роках не відбулось. Частково це пов’язано із завищеними сподіваннями на реформи президента Ж. Ширака (1995-2007 рр.) та прем’єр-міністра А. Жюппе, що мали суттєво перебудувати систему державного управління. Натомість реформи уряду знову спричинили протистояння суспільства та держави аж до масових демонстрацій і страйків. Криза легітимності публічної служби та органів державного управління цього періоду була проявом системної суспільної кризи, що обумовила необхідність змін.
Нормативно-правовий фундамент реформ заклав у 2001 році бюджетний акт, що впровадив систематизований інструментарій нового державного управління: програмно-орієнтовані бюджети, підхід “реальної вартості” у здійсненні програм, нові засоби обмеження витрат бюрократії. У 2002-2004 рр. прем’єр-міністр Ж.-П. Рафарен запустив другий етап територіальної децентралізації. Зміни до Конституції 2003 р. передбачали реалізацію принципу фінансової автономії територіальних громад та нормативне закріплення термінів “регіон” та “децентралізація”, упровадивши режим фінансової автономії на трьох рівнях місцевого самоврядування (комуни, департаменти та регіони).
Суперечливий досвід поєднання традицій та модернізаційного впливу в еволюції публічної служби Франції, зокрема приклад співіснування концептів раціональної бюрократії та інструментарію, сформованого у відкритих моделях цивільної служби, досвід децентралізації унітарної держави, необхідно враховувати у практиці українського державотворення, що тяжіє до проголошення (але не здійснення) проектів лінійної модернізації та переважно концентрується на перспективах простої інституціональної та інструментальної рецепції.
[1] Bezes, Ph., Jeannot, G. Public Sector Reform in France: Views and Experiences from Senior Executives
[2] Государственная служба (комплексный подход): Учеб. пособие / А.В. Оболонский, А.Г. Барабашев и др. – М.: “Дело”, 2000. – 440 с.
