By Венеціанська комісія розглянула положення, що стосуються мови освіти – Статтю 7 і Статтю 3 параграфа 18 заключних та тимчасових положень – у новому Законі про освіту, схваленому українським парламентом 5 вересня 2017 року.
Відтоді як Україна здобула незалежність, питання мови завжди було помітним в національних дебатах, оскільки вважається важливим чинником, якщо не головним фактором, у формуванні держави та нації. В той же час, в специфічному демографічному, соціальному та геополітичному контексті, який є характерним для України, формування мовної політики, яка б відповідала різним очікуванням та інтересам українського суспільства, враховувала відповідні стандартів та лінгвістичні права як більшості країни так і меншин – з різними історичними контекстами, очікуваннями та потребами – є складним завданням. А в ситуації, яка склалася в країні зараз, це твердження тим більше є вірним.
Венеціанська комісія хотіла б, насамперед, підкреслити, як говорила про це у попередніх висновках, що сприяння посиленню державної мови та її обов’язковість для всіх громадян є законною і похвальною метою держави. Те саме стосується державних заходів для вивчення мови всіма громадянами, які є шляхом до подолання існуючих нерівностей та сприяють ефективнішій інтеграції в суспільстві осіб, що належать до національних меншин.
Хоча проведення всеосяжної реформи української системи освіти, схоже, сприймається загалом позитивно, новий Закон про освіту пропонує також нові принципи використання мов для здобуття освіти та мов як предмету навчання. Зокрема, стаття 7 нового Закону, зменшивши обсяги освіти мовами меншин, особливо після завершення початкової школи, викликала сильну критику та протести як на внутрішньому, так і на міжнародному рівнях.
Ця критика значною мірою виправдана, з низки причин. Стаття, яку було схвалено, суттєво відрізняється від проекту, щодо якого відбувалися консультації з меншинами. Дотримання відповідних міжнародних та конституційних положень має важливе значення при впровадженні комплексних реформ, що впливають на вже існуючі та встановлені права національних меншин. Чіткість і правова точність мають важливе значення для реалізації відповідних міжнародних принципів. Однак точний рівень захисту мовних прав, передбачених статтею 7 українським національним меншинам, залишається незрозумілим. Стаття 7 містить важливі двозначності та, як видається, не забезпечує дотримання ключових принципів, необхідних для виконання рамкового закону при застосуванні міжнародних та конституційних зобов’язань країни. Вона містить певні гарантії щодо освіти мовами меншин, але переважно обмежується початковою освітою і точний обсяг таких гарантій не є настільки зрозумілим, як це має бути в законі. Вона фактично дозволяє радикально змінити попередній мовний режим, принаймні у середній освіті, змінивши його до системи, зосередженої на обов’язковому використанні української мови як мови навчання. Це може привести до суттєвого зменшення можливостей, доступних для осіб, що належать до національних меншин і які будуть навчатися на їх мовах, що буде рівносильним невідповідному втручанню в існуючі права осіб, що належать до національних меншин. Крім того, короткий термін реалізації нових правил викликає серйозні занепокоєння щодо якості освіти.
З іншого боку, оскільки Стаття 7 встановлює рамкову законодавчу базу і через те, що вона не зазначає деталі, як саме вона повинна бути реалізована, існує достатньо простору тлумачення та застосування, які більше відповідають вимогам захисту національних меншин. Венеціанська комісія вітає те, що українська влада готова використовувати такі можливості. Стосовно початкової освіти Стаття 7 містить певні гарантії лише щодо продовження навчання мовами меншин, але це не є перешкодою. Венеціанська комісія розуміє, що українська влада має намір продовжувати викладання більшості предметів мовами меншин у конкретних класах для національних меншин.
Щодо середньої школи, Стаття 7 хоча і чітко ставить за мету підвищення ролі державної мови та зменшення ролі мов меншин, але також залишає можливості для певної гнучкості. Закон про освіту є рамковим законом, а закон про загальну середню освіту, який ще має бути схвалений, міг би передбачати детальніші та збалансованіші рішення. Якби закон був імплементований таким чином, що мови меншин викладалися лише як предмет, без можливості вивчати інші предмети мовами меншин, це явно було би непропорційним втручанням у існуючі права меншин. Однак параграф 4 Статті 7 передбачає правову основу для викладання інших предметів офіційними мовами ЄС.
Намір української влади, по суті, полягає у використанні цього положення, щоб забезпечити викладання інших предметів цими мовами. Це може бути прийнятним рішенням для цих мов але лише за наявності достатніх гарантій у законодавстві після належних консультацій з меншинами, щодо того, що обсяг навчання буде достатнім для отримання високого рівня усного та письмового володіння мовою, достатнього для вирішення складних питань. Результати двосторонніх переговорів з материнськими державами меншин можуть надати корисну допомогу у впровадженні Статті 7.
Проте, параграф 4 Статті 7не передбачає рішення для мов, які не є офіційними мовами ЄС, зокрема для російської, як найбільш широко використовуваної в Україні мови після державної. Менш сприятливе ставлення до цих мов важко виправдати і тому постає питання про дискримінацію.
З огляду на ці міркування, коректним рішенням було би внесення поправок до Статті 7 і заміна цього положення на більш збалансоване та чіткіше сформульоване. Питання дискримінації мов інших меншин, тих що не є офіційними мовами ЄС, також має бути вирішене під час такого перегляду.
Поза тим, багато питань можуть також невідкладно вирішуватися через інші законодавчі акти, із виконанням Статті 7 у тому вигляді, в якому вона ухвалена – в тому числі через ухвалення закону “Про загальну середню освіту”. У зв’язку з цим Венеціанська комісія рекомендує, зокрема:
• повною мірою використовувати гнучкість, передбачену параграфом 4 Статті 7, при ухваленні законодавства для гарантування достатнього рівня викладання офіційними мовами ЄС для відповідних меншин;
• продовжувати забезпечувати достатню частку освіти мовами меншин у початковій та середній школі, на додаток до вивчення державної мови;
• покращити якість викладання державної мови;
• внести зміни до відповідних перехідних положень закону “Про освіту”, забезпечивши довший перехідний період для поступового здійснення реформи;
• звільнити приватні школи від нових мовних вимог відповідно до статті 13 Рамкової конвенції;
• розпочати в рамках виконання нового закону “Про освіту” новий діалог із представниками національних меншин та усіх зацікавлених сторін щодо мовного питання в освіті;
• забезпечити, щоби виконання Закону не загрожувало збереженню культурної спадщини меншин та безперервності вивчення мов меншин в традиційних школах.
Венеціанська комісія та Генеральна дирекція з питань демократії Ради Європи залишаються в розпорядженні української влади для будь-якої необхідної подальшої допомоги.
