By Ворона Петро Васильович, д. держ. упр, доц.,
професор кафедри парламентаризму
та політичного менеджменту НАДУ.
В Ізраїлі корупція на бізнес-рівні майже відсутня. Є ухилення від сплати податків, але вони не переростають у гучні справи. Однак у країні, на думку дослідників, є певна “динаміка розвитку корупції” у владних структурах.
У перші 30 років існування на політичній сцені домінувала соціалістична партія праці (“Мапай”, “Маарах”, а згодом “Авода”). У Кнесеті І-V скликань партія “Мапай” набирала від 32,2 % до 38,2 % голосів виборців, маючи від 40 до 47 мандатів із 120 в парламенті країни. На початку свого існування “Мапай” здебільшого формували вихідці з кібуців. Партія використовувала різні схеми, щоб надавати важливі посади своїм людям. А вже згодом, у 80-90-ті роки ХХ століття, коли з’явилася реальна політична конкуренція, до цих же методів почали вдаватися й інші партії. І якщо раніше подібні корупційні дії виправдовувалися необхідністю досягти певних партійних цілей, то сьогодні експерти відзначають іншу тенденцію – політична корупція націлена на отримання матеріальної вигоди конкретними особами.
За останні роки проти можновладців порушувалося багато кримінальних справ за фактом зловживання повноваженнями, хабарництва, незаконного збагачення тощо. Зростання числа цих справ почалося в середині 2000-х років, що пов’язують з початком каденції Державного контролера (далі Контролер) Міхи Лінденштраусса. У 2006 році у доповіді про корупцію в Ізраїлі він присвятив особливу увагу Міністерству закордонних справ. Контролер не має повноважень порушувати кримінальні справи, але за матеріалами доповіді це робить прокуратура. Тоді ж було висунуто обвинувачення колишньому консулу в Москві Міхаелю Дрору, який вимагав у росіян хабарі за видачу віз до Ізраїлю. Відтак відбулись інші гучні кримінальні справи: проти головного сефардського рабина Йона Мецгера, який за хабарі спрощував перехід в іудаїзм (в середині 2000-х він уникнув суду, проте в 2013 знову опинився під слідством); проти глави МЗС Ізраїлю Авігдора Лібермана, якого звинуватили у відмиванні грошей та зловживанні громадським довірою.
Ізраїль та Україна мають схожу історію та етапи державотворення: існування в умовах війни з сусідами, відродження державності, мови, побудова сильного війська, економіки та унікальної культури. Тому досвід Ізраїлю у сфері боротьби з політичною корупцією, яка зараз руйнує засади української держави, може бути корисним і для нас.
В Ізраїлі антикорупційна атмосфера забезпечується системою “певного дублювання моніторингу” за можливими корупційними діями. Він здійснюється урядовими організаціями і спеціальними підрозділами поліції, відомством Контролера, що володіє незалежністю від міністерств і державних відомств та громадськими організаціями, як от “Відомства за чистоту уряду”. Вони досліджують можливі корупційні точки, а у разі виявлення інформують органи розслідування. У країні, через значні соціальні пільги для урядовців і безжальні покарання, низова корупція практично відсутня. Доведених до суду корупційних злочинів в Ізраїлі не більше 5%, однак репутація людини, замішаної в корупційному скандалі, вкрай небажана – фактично це закінчення політичної кар’єри.
Посада Державного контролера Ізраїлю заснована у 1949 році з метою забезпечення відповідальності державного апарату перед громадою. Контролер перевіряє законність, економічність, ефективність і етичність дій адміністративних структур та посадових осіб, а з 1971 року він здійснює ще й функції парламентського омбудсмена, який розглядає скарги громадян на діяльність державної і місцевих адміністрацій. Контролер обирається на 7-річний термін таємним голосуванням Кнесету. Має необмежений доступ до рахунків, архівів та особистих справ співробітників відповідних установ. Контролер перевіряє роботу міністерств, державних установ, оборонної інфраструктури, органів місцевої влади, корпорацій урядових, державних підприємств тощо. Він має повноваження для перевірки фінансової діяльності політичних партій Кнесету та фінансових звітів про проведення виборчих кампаній; накладати штрафні санкції на порушників. Кнесет встановлює заробітну плату Контролера, а бюджет його відомства призначається Фінансовою комісією, а не Міністерством фінансів, з метою забезпечення його незалежності від уряду. Контролер підпорядкований лише Кнесету: з ним він підтримує робочі стосунки і йому подає звіт про результати виконаних ревізій. Завдання Контролера визначені законом “Про державного контролера” від 1988 року. Іноді ревізії проводяться з ініціативи Контролера в рамках його поточної роботи і в певний означений період, а також за ініціативою Кнесету, коли виникає підозра про порушення нормативного керівництва, або в разі подання скарги населенням. Інспектовані установи зобов’язані надати будь-яку інформацію, документацію і роз’яснення, необхідні для перевірки.
Контролер подає голові Кнесету і Комісії з питань державного контролю щорічний звіт про результати виконаних ним ревізій, а також рекомендації щодо виправлення виявлених порушень та їхнього запобігання в майбутньому. Інспектовані установи також отримують підготовлений звіт. Разом з тим Контролер не володіє повноваженням зобов’язувати підконтрольні установи дотримуватися його рекомендацій. Звіт Контролера лягає в основу обговорень Комісії Кнесету з питань державного контролю. Комісія має право запросити на свої засідання представників інспектованих установ і вимагати від них поясненнь. Присутність на засіданні Комісії є обов’язковим. Комісія передає свої висновки Кнесету, який обговорює їх на пленарному засіданні і приймає відповідні рішення. Звіт Контролера дозволяє Кнесету контролювати органи виконавчої влади та наглядати за їхньою роботою. Коли ревізія знаходить грубі порушення, Контролер може подати окремий звіт Комісії Кнесету з питань державного контролю, яка має право “за власною ініціативою, або за його рекомендацією” прийняти рішення про призначення парламентської слідчої комісії. У 1995 р. Кнесет ухвалив, що для призначення парламентської слідчої комісії достатньо підтримки двох третин членів Комісії з питань державного контролю.
Якщо під час інспекції з’являється підозра про кримінальний злочин, Контролер передає виявлений матеріал юридичному раднику уряду і рекомендує розпочати розслідування. Відтак юридичний радник зобов’язаний доповісти протягом 6 місяців Контролеру і Комісії Кнесету з питань державного контролю про його дії у цій справі. Контролер скликає щорічну прес-конференцію, де надає журналістам основні висновки щорічного звіту. Висновки публікуються у ЗМІ і викликають громадську дискусію про ненормативну роботу органів влади. Суспільна критика створює тиск, що стимулює контрольовані установи виправляти виявлені порушення. Наявність державного контролю і публікація його результатів є стримуючим фактором для громадських установ, які призводять до підняття на порядок денний суспільно-важливих питань.
Громадянин, який вважає, що зазнав збитків через дії (або їхню відсутність) одного із закладів, що підлягають інспекції Контролера, може подати скаргу до канцелярії. Уповноважений з прийому скарг перевіряє факт порушення при наданні громадськими організаціями або їх працівниками послуг громадянам. Постанови і рішення уповноваженого з прийому скарг населення також носять рекомендаційний характер, і органи влади не зобов’язані їх дотримуватися. Однак у випадку, коли працівник громадської установи доповідає про корупцію у його установі, уповноважений з прийому скарг населення має право видати указ про захист цього працівника, аби запобігти його звільненню.
З корупцією в Ізраїлі борються кілька організацій громадянського контролю. Одна з найвідоміших – “Рух за якість влади в країні”, виникла в результаті негативної реакції громадськості на корупційний скандал в уряді 1989 року. З тих пір “Рух” займається виявленням та розслідуванням проявів корупції та випадків порушення закону державними і громадськими діячами. І організація досягла певних успіхів: домоглася, щоб Міністр внутрішніх справ змусив працівників муніципалітетів особисто відповідати за незаконне використання грошей. Міністерство прийняло вимоги “Руху” і створило відповідні нормативи. Постанова набула чинності у лютому 2001, а до 2007 року оштрафованими були 11 глав муніципалітетів та їхні відповідальні працівники.
Експерти відзначають, що в свідомості суспільства сталася так звана девіація, тобто відхилення від загальноприйнятих норм – багато хто бачить корупційні прояви, але сприймають їх як щось буденне і природне. Наприклад, в Ізраїлі поширеними є патронування або протекції, коли якась послуга надається за минулі заслуги, в обхід закону і з використанням особистих зв’язків. Довгий час корупція пробачалась високопоставленим особам, які “працювали на благо суспільства”. Існує також “біла корупція – це гроші, які надаються працівникам організацій та установ на спеціалізовану літературу, амортизацію автомобілів, навчання тощо, але працівники витрачають їх на свій розсуд, ні перед ким не звітуючи. Однак останнім часом у суспільстві відбулися серйозні зміни і на такі прояви корупції люди реагують більш критично. Вірогідно, що Контролер і організації громадянського контролю зіграли в цьому не останню роль.
Отже, боротьба з політичною корупцією, специфічні політичні, правові та організаційні механізми роботи Державного контролера Ізраїлю є корисним досвідом для Рахункової палати України.
